Biocombustibles: más de lo mismo o sinceramiento

Un paternalismo mal entendido, y van.....Argentina Empresaria levantate y anda sola…BIOCOMBUSTIBLES Y SU LEY

De tantas y tantas estrellas fugaces inventadas por los gobiernos paternalistas que manejaron el Estado en Argentina, se está por perder en el horizonte, la inventada por la Ley de Biocombustibles, que vence en breve.

Rara paradoja Argentina: es más barato hacer y vender Biocombustible que el poroto o aceite de soja o el grano de maíz, que son sus insumos básicos. Discurso que disfraza una mentira y pseudoempresarios que no miden riesgos a mediano plazo, cuando el vientito del Estado los invita a hacer plata rápida y fácil.

Es hora de hacer las cosas bien. 

En un sistema capitalista valen las reglas claras, el juego de mercado y la competencia. El Estado para resolver las distorsiones, regulando o vigilando los excesos, los empresarios para hacer jugar su decisión y recuperar inversiones y lograr rentabilidad en serio. 

Lo que el Estado motorizo en forma mentirosa, tiene que ser el mismo Estado que ayude a su reconversión en otras actividades que generen oportunidad y rentabilidad.

Biocombustibles: más de lo mismo o sinceramiento

       
 Marcelo G. Posada

En estas semanas ha comenzado a discutirse públicamente la cuestión de la sanción de una nueva ley de biocombustibles, o en su defecto, la prórroga de la que está actualmente en vigencia. Y esta discusión se superpone con otro tema que ha tomado visibilidad pública como es el de la situación de virtual parálisis productiva –y el consiguiente peligro de cese definitivo de actividad- para una gran parte las empresas del sector, en particular, dentro de la escala de pequeñas y medianas empresas.

Ambas cuestiones se superponen, se entremezclan, y el debate, al menos como lo reflejan los medios periodísticos, parece estar centrado en dos cuestiones: por un lado, en que el gobierno nacional no actualiza los precios de referencia del biocombustibles, con lo cual las plantas de producción deben vender por debajo de su costo de producción o bien, sin lograr apenas rentabilidad. Y por el otro, en que otros agentes del sector de los combustibles pretenden modificar el régimen regulatorio instaurado a mediados de la década del año 2000.

Esta combinación de cuestiones tiene su origen en un mismo punto: la intervención del Estado en el funcionamiento de una actividad económica. Fue el Estado quien creo un marco normativo promocional para la producción de biocombustibles, es el Estado quien determina precios y cantidades obligatorias de utilización, y es el Estado el objeto de presiones de distintos agentes para posicionarse favorablemente en la estructura regulatoria  creada por el mismo Estado.

En abril de 2006 se sanciona la Ley 26.093, reglamentada al año siguiente, conocida como “Régimen  de  Regulación  y  Promoción  para  la  Producción  y  Uso  Sustentables  de  Biocombustibles”. Esta norma y la gestión de políticas sectoriales que se sustentaron en ella conforman la piedra angular de la situación crítica que vive la actividad en la actualidad.

El articulado de la Ley es un compendio de iniciativas de promoción y control, orientadas a conformar y proteger a un sector productivo (el de los biocombustibles), alegando razones ambientales y de desarrollo regional, pero sin avizorar que la generación de desarrollos productivos bajo esta modalidad encierra en sí el germen de su propia crisis.

 La Ley busca promocionar y controlar la producción de biocombustibles, regulando desde la habilitación de las plantas productoras hasta el precio del producto a entregar en el mercado interno, pasando por la cantidad de biocombustibles a utilizarse para hacer cortes (obligatorios) en la nafta y el diesel que se comercialicen en el país. Los apologistas del régimen instaurado en aquel año señalan diversos aspectos positivos derivados del mismo: se controla la emisión de gases de efecto invernadero al disminuir el consumo de combustibles fósiles; se impulsa el desarrollo de un conglomerado productor de biocombustibles con énfasis en las pequeñas y medianas empresas; se estimula la diversificación de la matriz energética; se incentiva la diversificación de las exportaciones del complejo sojero; se generan nuevos empleos; se estimula el desarrollo regional a través del asentamiento de plantas de biodiesel en las áreas productoras de soja; se evita la salida de divisas del país por la importación de nafta y diesel; etc.

El articulado de la Ley 26093 es un compendio de iniciativas de promoción y control, orientadas a conformar y proteger a un sector productivo (el de los biocombustibles), alegando razones ambientales y de desarrollo regional, pero sin avizorar que la generación de desarrollos productivos bajo esta modalidad encierra en sí el germen de su propia crisis

La conformación y expansión del entramado de empresas grandes, medianas y pequeñas dedicadas a la producción y comercialización de biocombustibles (tanto biodiesel como bioetanol), se asentó sobre dos pilares: por un lado, las herramientas de promoción contenidas en la mencionada Ley, y por el otro, por el subsidio implícito –para el biodiesel- que implicó el régimen de derechos de exportación diferenciales para los productos generados en la cadena sojera.

Los instrumentos promocionales que establece la Ley son, principalmente, los siguientes:

► Devolución anticipada de los pagos efectuados en concepto de Impuesto al Valor Agregado al adquirirse los bienes de capital o las instalaciones productivas requeridas por las plantas de biocombustibles.

► Amortización acelerada de los bienes de capital e instalaciones a adquirirse, en el cómputo del Impuesto a las Ganancias.

► Exención para los bienes afectados a las plantas de producción, en relación a su consideración en la base de imposición del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta.

► Exención a los biocombustibles en el gravamen de la Tasa de Infraestructura Hídrica, en el Impuesto sobre los Combustibles Líquidos y el Gas Natural, y sobre el Impuesto a la Importación de Gasoil.

Asimismo, se establece que se diseñará y pondrá en funcionamiento un programa específico para financiar la compra de bienes de capital por parte de las pequeñas y medianas empresas que intervengan en la producción de biocombustibles.

En otras palabras, la Ley estimulaba la inversión en la producción de biodiesel y bioetanol a partir de abaratar su costo impositivo y por medio de subsidios promocionales en el acceso al crédito para Pymes. Si se quiere: se generó un contexto en el cual era más caro invertir en producción de soja o de harina de soja, y era más barato invertir en la producción de biocombustibles.

El segundo pivot sobre el que giró la promoción fue el de la implementación de un régimen diferencial en el cobro de derechos de exportación (retenciones), más elevado en el caso de la exportación de porotos de soja o de aceite de soja, y notoriamente más bajo si se exportase biodiesel (el bioetanol no se exporta, pues se destina centralmente para el mercado interno).

La Ley estimulaba la inversión en la producción de biodiesel y bioetanol a partir de abaratar su costo impositivo y por medio de subsidios promocionales en el acceso al crédito para Pymes. Se generó un contexto en el cual era más caro invertir en producción de soja o de harina de soja, y era más barato invertir en la producción de biocombustibles 

Las consecuencias comerciales de este esquema diferencial han sido ampliamente discutidas en 2017, cuando se desataron controversias con Estados Unidos y con la Unión Europea respecto del precio de llegada del biodiesel argentino a dichos mercados, acusándose a Argentina de practicar dumping en este producto.

Las retenciones diferenciales son, en la práctica, una protección efectiva al biodiesel, puesto que abarata grandemente el insumo clave de su circuito productivo, como son los porotos de soja, desacoplándolo del precio internacional. Por ende, el costo de producción de ese biodiesel será menor al promedio mundial, adquiriendo de ese modo tal producto una mayor capacidad de competencia por precio en el mercado internacional.

Promoción impositiva y crediticia y abaratamiento artificial de costos productivos constituye una dupla exitosa para incentivar la inversión en el sector productivo sobre el que se aplica tal dupla. Así, en pocos años el sector de los biocombustibles se expandió pasando de tener una capacidad instalada de producción de biodiesel de algo más de 500 mil toneladas en 2007 a 2,5 millones de toneladas en 2010, y a poco más de 4,1 millones de toneladas en 2013. En la actualidad esa capacidad ronda los 4,5 millones de toneladas, mientras que en el caso de la producción de bioetanol, la capacidad instalada es de poco más de 1 millón de toneladas.

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 Promoción impositiva y crediticia y abaratamiento artificial de costos productivos constituye una dupla exitosa para incentivar la inversión en el sector productivo sobre el que se aplica tal dupla.

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La expansión de la actividad llevó a que hoy estén registradas como activas 54 plantas, distribuidas en una decena de provincias: Santa Fe, Buenos Aires, Entre Ríos, La Pampa, San Luis, Santiago del Estero, Córdoba, Tucumán, Jujuy y Salta. Si bien los apologistas del sector señalan que genera 300 mil puestos de trabajos, entre directos e indirectos, la información oficial del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social señala que a mitad de 2019 el sector empleaba en forma directa solamente 2.179 trabajadores, que ascenderían a algo más de 7.600 considerando los empleos indirectos.

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  54 plantas activas
• En Santa Fe, Buenos Aires, Entre Ríos, La Pampa, San Luis, Santiago del Estero, Córdoba, Tucumán, Jujuy y Salta.
• El sector empleaba en 2019  2.179 trabajadores. Algo más de 7.600 considerando los empleos indirectos. (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social )

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Dejando de lado los puestos laborales creados (en una cuantía intermedia entre ambas estimaciones, aunque más cerca de las oficiales que de las de los apologistas sectoriales), y también más allá de contemplar el impacto territorial (no evaluado stricto sensu hasta el momento) que implica la distribución espacial del algo más de medio centenar de plantas, lo que llama la atención es la rápida expansión del sector, o lo que es lo mismo, la veloz toma de decisiones inversoras por parte de las empresas para construir y poner en funcionamiento plantas de biocombustibles.

Desde 2007 hasta 2013, momento culminante de la rauda expansión, la capacidad instalada de procesamiento de biocombustibles creció algo más del 680%. Sin lugar a dudas, existían importantes incentivos a la inversión, los cuales se derivaban del paquete de estímulos fijados por la Ley 26.093, como así también de la protección efectiva brindada por las retenciones diferenciales. Siendo así, cabe la pregunta respecto a qué tipo de análisis hicieron las empresas que realizaron tales inversiones. La historia económica y política argentina es pródiga en cambios normativos, y lo que un día está subsidiado o desgravado, al siguiente puede ser librado a las fuerzas del mercado o gravado con pesados impuestos. La información histórica al respecto debería haber sido un insumo central en la toma de decisiones por parte de esas empresas al momento de definir sus inversiones. Sin embargo, las posibilidades de ganancias “seguras”, aún en el acotado tiempo de la vigencia de la Ley mencionada, inclinó el fiel de la balanza con más fuerza que la perspectiva histórica.

 No analizaremos aquí las implicancias comerciales de este crecimiento impulsado por la protección efectiva antes mencionada, ni necesitamos remarcar el hecho muchas veces señalado que gracias a esa protección se llegó a exportar biodiesel a menor precio que el aceite de soja (del cual se obtiene aquel). Estas cuestiones son ampliamente conocidas y debatidas.

En cambio, aquí ponemos el acento en la cuestión de la sostenibilidad económica de una actividad que, en la práctica, fue creada desde el Estado a partir de la alineación de incentivos que impuso. Gracias a estos estímulos, se configura un entramado de grandes, medianas y pequeñas empresas que encuentran en esos incentivos un motor para definir inversiones, cosa que realizan sin analizar la perspectiva histórica derivada de otras intervenciones públicas. Se crea y/o se sostiene un sector aduciendo cuestiones de desarrollo regional, de creación de empleos, o de soberanía alimentaria, por ejemplo. Sin embargo, el análisis de esas “creaciones” debe contemplar el después, el qué sucede cuando el momento de la creación de empresas o de su fortalecimiento pasa o se agotan los recursos públicos destinados a esa finalidad.

Ejemplos en la Argentina hay varios, y quizás el más destacado es el de la actividad azucarera tucumana. Desde fines del siglo XIX, el Estado nacional, en distintos momentos y con gobiernos de muy diferente signo político, tomó decisiones de apuntalamiento de la actividad, que sin embargo vivió hasta el presente en permanentes situaciones de crisis recurrentes.

 El Laudo Alvear de 1928, el Fondo Regulador Azucarero creado en la primera presidencia de Juan Domingo Perón, la prórroga de subsidios diversos a la actividad azucarera desde el Ministerio de Economía bajo la gestión de Alvaro Alsogaray, la llamada Ley Azucarera sancionada durante el gobierno del Gral. Alejandro A. Lanusse, y el Decreto 1079 dictado bajo la presidencia de Raúl Alfonsín, son algunos de las intervenciones públicas en pos de sostener la estructura productiva cañera y refinadora de azúcar en la Provincia de Tucumán.

 A lo largo de todas ellas, los agentes de la producción primaria y de la fase industrial azucarera tucumana fueron sobreviviendo, pero protegidos de la dinámica del mercado. Incluso, aún cuando en 1991 comenzó a regir la liberalización del cultivo, la cosecha, la industrialización y la comercialización de caña de azúcar y azúcar, a través del Decreto 2284/91, igualmente se le dio protección arancelaria en el contexto del Mercosur, puesto que por costos le sería imposible competir con el azúcar de Brasil.

 Amparado en cuestiones sociales y de desarrollo territorial, el Estado intervino para mantener una estructura productiva azucarera en Tucumán que no podía sostenerse por sí misma. La reconversión hacia otras producciones y la producción de bioetanol (también protegido, como ya se mencionó) permitió amortiguar la endeblez de la situación tucumana, pero no la solucionó. De terminarse el régimen promocional para la producción de bioetanol y de liberalizarse en verdad el comercio intra Mercosur, la actividad azucarera tucumana enfrentará un panorama muy complejo.

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 Amparado en cuestiones sociales y de desarrollo territorial, el Estado intervino para mantener una estructura productiva azucarera en Tucumán que no podía sostenerse por sí misma

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 La creación y el sostenimiento forzado de sectores de actividad, sea la producción azucarera o la producción de biocombustibles, no detenta sostenibilidad económica propia, dependiendo de continuo del apuntalamiento estatal a través de subsidios o medidas proteccionistas. Y todo ello tiene, en definitiva, un costo que termina pagando la sociedad en su conjunto.

La finalización de la vigencia de la Ley 26.093 en 2021 puede ser una oportunidad para terminar con un régimen insostenible. Pero, al igual que lo que pasaría en Tucumán, no se trata de una retirada del Estado sin más, porque el Estado es responsable de la generación de esta situación (que fue acompañada con la decisión empresaria de sumarse y seguir a los incentivos que se les expuso). Es el Estado quien debe generar mecanismos de salida, para que empresas que no pueden competir sin protección efectiva, sea para el mercado interno como para el externo, encuentren un camino de reconversión. El sinceramiento de la real situación de la actividad implica acompañamiento, no abandono.

La finalización de la vigencia de la Ley 26.093 en 2021 puede ser una oportunidad para terminar con un régimen insostenible

En los meses de transición entre el presente y la caducidad de la vigencia de la Ley mencionada, es necesario definir un nuevo encuadre de funcionamiento de la actividad productora de biocombustibles, que redunde en la perduración de las empresas realmente competitivas, y en la reconversión hacia otras producciones del resto.

 Sin embargo, las propuestas de una nueva ley, surgidas de la llamada “Liga Bioenergética” (un lobby público y privado), es una mera actualización de la Ley 26.093, donde el eje está puesto en generar un mercado cautivo (el interno) al obligar un aumento en los niveles de corte de nafta y diesel, a la par que se continuaría con las exenciones impositivas, entre otras medidas promocionales, además del diferencial positivo en los derechos de exportación del biodiesel.

Como alternativa a lo propuesto por la “Liga Bioenergética”, las grandes compañías petroleras elaboraron un proyecto propio que impulsa cierta liberalización interna de la producción (hoy no pueden participar del refinado de biocombustibles), pero mantiene la estructura promocional de la actividad. En otras palabras, exigen participar de las ganancias que puede generar esta producción, pero sin asumir los riesgos de la competencia plena en el mercado externo y ampliando su posición en el mercado interno (que ya dominan en gran medida a través del aprovisionamiento de combustibles fósiles). La participación ampliada en el mercado interno de las grandes petroleras implicaría una posibilidad de concentración productiva, deslazando a las pequeñas y medianas empresas que hoy son las más endebles, dependiendo exclusivamente de decisiones gubernamentales para vender en los precios que se les indique, según la legislación vigente, su producción en el mercado interno.

Ni la continuidad del régimen instaurado por la Ley 26.093 ni la propuesta de “compartir el negocio” de las grandes petroleras. El marco de encuadre para el desarrollo de la producción de biocombustibles debe ser abierto, permitir la entrada y salida de nuevos agentes en el sistema productivo, aceptar la dinámica del mercado, y ser capaz de aprovechar las ventajas argentinas en la producción de los insumos claves (en particular, soja y maíz). Asimismo, debe estimular el desenvolvimiento de la I+D en la nueva generación de biocombustibles. Incluso, debe innovar en la generación de estímulos para la utilización de cortes en la nafta y el diesel. En lugar de imponer porcentajes de corte con bioetanol o biodiesel, que las refinadoras de petróleo deben adquirir a empresas argentinas a determinado valor de referencia señalado por el Gobierno nacional, deben buscarse estímulo para que sea el consumidor final quien decida si utiliza una nafta o un diesel con tal o cual corte, lo que arrastrará a su vez a las refinadoras a ampliar su oferta de productos con distintos porcentajes de cortes. La fijación de porcentajes de cortes obligatorios, tal como rigen actualmente, más que en razones ambientales, parece fundarse en razones de protección y estímulo a determinadas producciones, productores y regiones.

  La fijación de porcentajes de cortes obligatorios, tal como rigen actualmente, más que en razones ambientales, parece fundarse en razones de protección y estímulo a determinadas producciones, productores y regiones

Un cambio drástico como el señalado debe ser acompañado, tal como se indicó más arriba, con una estrategia de acompañamiento público para la salida de la actividad de aquellas firmas que no pueden adaptarse a la nueva dinámica sectorial. Y debe existir ese acompañamiento no en razón del tradicional intervencionismo estatal, sino a modo de resarcimiento por parte del Estado de haber generado condiciones para el desarrollo ficticio de un sector, impulsando escalas empresariales que, en un mercado libre, carecerían de competitividad.

Al igual que sucede con los cañeros y refinadoras de azúcar tucumanos después de más de un siglo de intervencionismo, las firmas de biocombustibles de pequeña y mediana escala, son agentes “creados” artificialmente por las condiciones y estímulos públicos instaurados a partir de 2006. Y es responsabilidad del Estado Nacional acompañarlos en su reorientación productiva. Será un proceso quizás doloroso, pero ineludible si se pretende sincerar la estructura y la dinámica de la actividad, contribuyendo así al propio sinceramiento de la economía argentina.