Sobre la protección a la “agricultura familiar”

  Por Marcelo G. Posada

El año 2014 fue proclamado por la FAO como el Año Internacional de la Agricultura Familiar.
Desde los primeros años del siglo se venía investigando, discutiendo y reflexionando sobre el papel que desempeñaba lo que genéricamente llamaron “agricultura familiar”, tanto a nivel de la provisión de alimentos como su forma de articulación a las cadenas de valor agroalimentario, o en relación con su situación sociodemográfica relativa (con énfasis en los procesos de pobreza rural).

Gran parte de esos análisis derivaban de las viejas discusiones entre campesinistas y descampesinistas, ampliamente desenvueltas en distintos países de América Latina, e incluso, arraigaban muchos de sus conceptos en las nociones de economía campesina, heredaras de las elaboraciones de A. Chayanov.
La noción de agricultura familiar puede remitir a algún marco teórico, el cual la define y la dota de sentido, constituyendo así una construcción mental que, posteriormente, se busca validar en el terreno. En gran medida, las posiciones campesinistas latinoamericanas que se desarrollaron desde la década de 1970, todas ellas herederas de las elaboraciones de Chayanov, son un buen ejemplo de la construcción de dicha noción.

Pero también se suele definir a la agricultura familiar desde una perspectiva normativa: es todo aquello que cumple determinados preceptos, o que queda encerrado dentro del marco de referencia de tales y cuales parámetros. Esta perspectiva es propia de las legislaciones que definen a sujetos (unidades productivas, en este caso) de determinados beneficios.

Sin embargo, en lo que va del siglo, la perspectiva más difundida para la definición de la noción de agricultura familiar proviene de una versión política. Se la entiende como una construcción social que surge a partir del sentido común, difundido cuando determinado concepto comienza a ser utilizado por un grupo, un movimiento o una organización determinada, atribuyendo a los usuarios de dicho concepto un sentido y un significado que definen su acción política. Así, la definición política de agricultura familiar implica que quienes se asumen parte de la misma se sienten representados por las propuestas e ideas que derivan del concepto, y refuerzan así su
identidad social.

Así, en documentos oficiales de la FAO y de otros organismos internacionales se sostiene que la noción de agricultura familiar es una categoría política emergente, con creciente legitimidad social, lo cual se expresa en la elaboración de políticas públicas focalizadas en ella.

Dichos organismos fueron perfilando una definición de agricultura familiar que buscó imponerse por sobre las definiciones nacionales (especialmente, las de carácter normativo), intentando contemplar en su contenido las distintas aristas de esta temática. Así, se la considera como una forma de organizar la agricultura, ganadería, silvicultura, pesca, acuicultura y pastoreo, que es administrada y operada por una familia y, sobre todo, que depende preponderantemente del trabajo familiar.
La familia y la unidad de producción aparecen vinculadas en este concepto, co-evolucionando, y entremezclando funciones económicas, sociales, ambientales y culturales.

En torno a esta definición conceptual se construye un discurso, se elabora una narrativa que sirve de sustento, posteriormente, para reclamos de políticas y, finalmente, para la obtención de beneficios derivados de dichas medidas de política pública reclamadas.

Argentina no fue la excepción en esta tendencia de especial fuerza en América Latina, y en diciembre de 2014 se sanciona la Ley de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar, que se adjudica desde su propio título una finalidad: “para la Construcción de una Nueva Ruralidad en la Argentina”, promulgada como Ley 27.118 en enero de 2015.

La Ley es fiel a las sugerencias derivadas de FAO, y define a la agricultura familiar tal como propone dicha organización: gestión familiar, propiedad total o parcial de los medios de producción, mano de obra mayoritariamente familiar, residencia en la unidad o en una localidad cercana, etc.

La definición intenta ser abarcativa, y se extiende hacia sujetos conceptuales de diferente laya: pequeños productores, minifundistas, campesinos, chacareros, colonos, mediero, productores familiares, etc. Se entremezclan así aspectos verificables objetivamente a partir de un parámetro determinado (pequeño productor, en función del tamaño de su unidad; minifundista, según se detente o no la gestión de una unidad económica espacialmente definida), con otros derivados de denominaciones locales (chacareros, colonos) o de elucubraciones teóricas (campesinos), entre otros.

Esta amplitud (y ambigüedad) definitoria queda aún más expuesta cuando se abordan los objetivos que se propone la Ley. Se plantea el desarrollo integral de los productores, de sus comunidades y de los “trabajadores de campo”. Resulta claro que ese agregado hace referencia al trabajo asalariado que, por otro lado, por definición no forma parte de la agricultura familiar, sino solo es un componente más en la combinación de factores de producción que realiza el agricultor familiar. Incluso, al plantearse como objetivo “la generación
de empleo en el medio rural”, la Ley está deslocalizando el objetivo respecto de su objeto de atención.

Entre sus otros objetivos, la precisión definitoria sigue siendo débil, cuando no errática. Por ejemplo, pretender subsanar disparidades territoriales no parece ser un objetivo propio de una norma que buscaría fortalecer el desarrollo productivo de un conjunto específico de agentes económicos. Pero no solo eso, sino que la Ley avanza sobre aspectos relacionados con el cuidado del medio ambiente o con el difuso concepto de soberanía alimentaria.

La falta de precisión acerca de lo que es o no es “agricultura familiar”, lleva a la Ley a proponerse como objetivo: “Valorar las diversas funciones económicas, ambientales, sociales y culturales de las diferentes manifestaciones de la agricultura nacional”. Una operadora de un pool de siembra calza perfectamente en este objetivo.
Pero apenas unas líneas más abajo, otro objetivo de esta Ley reconoce a la “agricultura familiar como sujeto social protagónico del espacio rural.” Por lo tanto, las empresas de gran envergadura, altamente tecnificadas, de amplia dispersión territorial, con un movimiento económico inmenso, esas no serían protagonistas de la dinámica rural. Por ejemplo, Los Grobo serían actores secundarios.

El listado de debilidades e incongruencias identificables en la letra de la Ley sería largo, y no es el objetivo de este breve texto. Sólo se mencionan para plantear el problema derivado de generar un instrumento diseñado en función de otorgar beneficios a una construcción discursiva, como es la agricultura familiar.

A la noción de agricultura familiar se la ubica por fuera de la lógica de operaciones en el mercado, se plantean (derivados de Chayanov y sus seguidores) comportamientos no capitalistas, para el cual, entonces, se diseñan políticas específicas, orientadas –se afirma taxativamente- a su protección. Esa actitud paternalista encierra el preconcepto de que tales empresas se desenvuelven en forma deficiente en el mercado, y por lo tanto requieren del Estado para manejarse y ser protegidas.

En la supuesta existencia de esta especificidad radica la base de la Ley antes mencionada, y de sus derivados, como es la creación de una dependencia ministerial centrada en la agricultura familiar, campesina e indígena. Y así mismo, en esa especificidad construida teóricamente, se asientan y justifican decenas de programas y proyectos, muchos financiados con fondos internacionales que, congruentemente, son canalizados a través de los organismos multinacionales que fogonearon la centralidad temática de la agricultura familiar.

Un ejemplo de esta forzada transversalidad temática es que en el SENASA, organismo central de policía sanitaria agroalimentaria, funciona una coordinación específica abocada para la agricultura familiar. Por supuesto, el INTA, órgano rector del desenvolvimiento científico y tecnológico para el sector agropecuario, tampoco escapó a esta orientación, y creó un Centro de Investigación y Desarrollo Tecnológico para la Agricultura Familiar.

Como expresión en la praxis gubernamental de la narración discursiva acerca de la agricultura familiar, se implementaron también programas y proyectos que buscaron contribuir a la perduración productiva de explotaciones que no estaban en condiciones de permanecer en el mercado, ni por escala, ni por tecnología, ni por productividad, ni por características propias de la producción. Se trató, en definitiva, de sostener a unidades productivas inviables, bajo el pretexto de defender el arraigo en el territorio, de proteger las fuentes de trabajo, de fortalecer la soberanía alimentaria. Así, se entremezclan acciones propias de un organismo de estímulo
al desarrollo productivo, basado en la ciencia y la tecnología, con otras propias de una instancia pública de asistencia social. El ejemplo paradigmático de esas intervenciones erróneas, ineficaces e ineficientes es la ejecución del programa ProHuerta por parte del INTA, principal referente de este enfoque, pero no el único dentro del Instituto ni dentro del conjunto de la institucionalidad pública agropecuaria.

La visión romántica de una unidad autosustentable, que produce para consumo interno y concurre al mercado sólo con excedentes está lejos de la realidad sectorial en la mayor parte del país. El cambio tecnológico y organizacional que vivió el sector productivo a lo largo de las últimas cuatro décadas desdibujó completamente los tipos ideales de sujetos agrarios, que solo perduraron en el imaginario discursivo político. Diseñar y ejecutar políticas específicamente orientadas hacia la agricultura familiar realmente existente, exige, en primer término, tener una noción precisa acerca de qué es dicha agricultura.

Ya a inicios del siglo XX, Max Weber precisó con claridad que dentro de un ordenamiento capitalista de la economía (y con sus fallas y debilidades, Argentina lo detenta), todo esfuerzo individual no orientado a la probabilidad de conseguir una rentabilidad, está condenado al fracaso. En otras palabras: se persigue la ganancia capitalista, o no hay horizonte de perduración productiva dentro del sistema.

La política pública debería concebir a lo que hoy se llama “agricultura familiar” como empresas agropecuarias, de escala pequeña o mediana, pero que no detentan un comportamiento especial en la dinámica de los mercados, como si no persiguieran la maximización de la ganancia con la minimización de los riesgos. Esas empresas no requieren de protección especial, sino de reglas claras, de previsibilidad, de menor carga impositiva, de normativas que no desincentiven la inversión ni la producción, tanto como cualquier otra empresa agraria de
mayor escala.

El desenvolvimiento sectorial agropecuario, como en cualquier otra área de la economía productiva real, implica el progreso de algunas empresas y el retroceso –hasta su desaparición- de otras. El mercado tiene su dinámica permanente en busca de un equilibrio, e intervenir pretendiendo regular esa dinámica conlleva, ineludiblemente, a desequilibrios. Una sana política sectorial debe desechar por completo esas iniciativas intervencionistas, asumir la inevitabilidad de los procesos de decantación de unidades productivas agrarias en pos de un incremento del nivel global de productividad sectorial, e impulsar, en todo caso, la modernización tecnológica, organizacional y gestionaria de las unidades de menor escala, pero sin forzar su permanencia en el mercado a través de prácticas artificiales de subsidios y diferentes tipos de ayudas.
El conjunto de la llamada agricultura familiar, que en realidad debería entenderse como un conjunto de empresas agropecuarias de menor dotación relativa de recursos operando en el mercado, requiere que el Estado aplique en ella políticas de alineación de incentivos, de estímulo productivo pero no de protección paternalista. Requiere, en todo caso, de políticas diferenciadas pero no segregacionistas: no conforman un agrupamiento de unidades productivas de menor capacidad cognitiva y operativa, sino de empresas de pequeña escala relativa que de acuerdo a las estrategias adaptativas que adopten, podrán persistir en el
sistema productivo o bien desaparecerán.
Estas empresas no necesitan de alícuotas diferenciales en derechos de exportación; necesitan que se eliminen esos derechos para todo el sector agropecuario. Estas empresas no necesitan el desarrollo público de tecnologías específicas para la pequeña producción; necesitan el funcionamiento estable macroeconómico para que el acceso al crédito sea fluido y previsible, y así adquirir en el mercado la tecnología que necesitan. La demanda tecnológica de estas unidades generará la oferta de tal tecnología.
Estas empresas no necesitan de una confusa y errática Ley de Agricultura Familiar; necesitan que los impuestos que pagan vuelvan en obras viales, eléctricas, de irrigación que potencien su capacidad productiva.
Estas empresas no necesitan de un Estado protector, que las cuide de los avatares del mercado; necesitan claridad en las reglas de juego, alineación de incentivos y estabilidad macroeconómica. Luego ellas construirán su propio derrotero y asumirán sus riesgos y gozarán de sus aciertos.
Producir en el mercado es jugarse la piel. Y la piel se curte con el tiempo. Un Estado intervencionista que pretenda proteger esa piel con la excusa de que esos jugadores no conocen bien las reglas del juego, solo genera debilidad.

La mejor política pública para el sector de la “agricultura familiar”, entonces, es contribuir a que esa piel se curta, que no es otra cosa que ayudar a fortalecer a esas empresas instándolas a jugar.